Riqueza de las normas constitucionales en materia de libertad sindical y negociación colectiva

Si uno examina detenidamente las normas constitucionales referidas a la negociación colectiva y, por su sabida vinculación, las pertinentes a la libertad sindical, es posible encontrar en ellas los suficientes elementos para concluir que aquéllas genuinamente consagran la libertad sindical, a la que protegen con la acción constitucional de protección, así como a una de las manifestaciones del derecho a la actividad sindical, cual es el derecho a negociar colectivamente, aún cuando en este último caso, se establezcan ciertos límites como el ejercicio de la huelga.

Pudiera sostenerse legítimamente que las señaladas normas constitucionales, complementadas con el contenido de los tratados internacionales ratificados por Chile y actualmente vigentes (Convenios N°87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entre ellos), perfectamente podrían bastar para el ejercicio del derecho a negociar colectivamente, siempre entendido como una manifestación de la libertad sindical, recayendo en los Tribunales de Justicia el establecimiento de una jurisprudencia para aquellos casos en que los cuerpos intermedios no pudieren solucionar sus conflictos colectivos.

Otros podrían sostener, también con fundamento, que a las normas aludidas en el párrafo anterior, habría que agregar, para el adecuado ejercicio del derecho a negociar colectivamente, unas mínimas disposiciones de orden legal tendientes a encauzar los intereses de las partes envueltas en una negociación (conflicto) colectiva(o), correspondiéndole, incluso (pudieran opinar otros) cierta, pero también mínima participación a la autoridad administrativa laboral (Dirección del Trabajo) en el control del cumplimiento de lo ordenado por la ley, siendo siempre sus actos administrativos definitivos sobre la materia, recurribles ante los Tribunales de Justicia.

Ahora bien, si revisamos por un momento las características de la legislación que regía al momento de la entrada en vigencia de la Constitución de 1980, herederas del, en ese entonces, reciente “Plan Laboral”, es posible concluir que las normas constitucionales resultaban indiscutiblemente más protectoras del derecho a negociar colectivamente que las consagradas por la ley, más preocupadas éstas de limitar y prohibir que de permitir una legítima negociación colectiva entre las partes, con el fin de obtener un resultado justo y pacífico.

Aunque a esa fecha todavía para el Estado de Chile no entraban en vigor los Convenios N° 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, era posible establecer que las normas constitucionales, aunque no totalmente, se acercaban bastante más al contenido de tales normas internacionales que las emanadas del legislador.

Si examinamos las normas legales en actual vigor, ahora con la exigencia ineludible de cumplir con el contenido de las referidas normas internacionales, igualmente podemos sostener que presentan numerosas normas que se alejan de una protección y/o fomento de la negociación colectiva, en clara contravención a lo dispuesto en los artículos 1°, 19 N°16, 19 y 26 de la Constitución, así como de lo dispuesto en los citados convenios de la Organización Internacional del Trabajo.[1] Por ello, tal como lo afirma JOSÉ LUIS UGARTE, para construir el concepto de libertad sindical no debe recurrirse primero a la ley y después, como respaldo lejano y abstracto a las normas constitucionales, sino que por el contrario, sólo dentro de los márgenes del concepto constitucional de libertad sindical debe generarse la regulación legal, la que en todo momento debe estar en sintonía con el contenido prescriptivo constitucional.[2]

Ciertamente los compromisos internacionales asumidos por el Estado chileno debe servir más que para pretender modificado nuestro ordenamiento jurídico, para asignarle a las normas constitucionales la interpretación más fiel a la libertad sindical consagrada en ella, correspondiéndoles a los Tribunales de Justicia, la resolución de toda colisión con otras garantías y al legislador la presta derogación y/o modificación de toda norma legal contraria a la libertad sindical.

Pretender actualmente tener aprensiones respecto de la huelga por entenderlo como un “instrumento de la lucha de clases”[3] así como sostener la necesidad de limitar o reglamentar cuidadosamente la forma en que deben actuar los sindicatos, entre otras, resultan anacrónicas, al tiempo que totalmente contrarias a la lectura que, estimamos, debe hacerse de las normas de derecho colectivo insertas en la Constitución.

La negociación colectiva debe ser objeto de una nueva lectura a partir de las normas constitucionales enriquecidas con el contenido de los tratados internacionales suscritos por Chile. Tal re lectura debe centrarse, a lo menos, en los siguientes tópicos, a saber:

1.- Autonomía de las partes negociantes: Nos referimos a que ambas partes negociantes han de ser libres para determinar los elementos más básicos de toda negociación colectiva, esto es:
a) Cuándo negociar colectivamente: El momento más adecuado para negociar no debiera ser objeto de regulación legal obligatoria, como ocurre con la negociación colectiva reglada.[4] La Constitución de 1980 garantiza la autonomía de los cuerpos intermedios, para la consecución de sus fines y si éstos en un momento exigen la negociación de condiciones laborales ha de respetarse la oportunidad escogida por el respectivo cuerpo intermedio. Los Convenios de la O.I.T. resultan también favorables al pleno respeto de tal autonomía.
En materia legal, sólo tratándose de la negociación colectiva no reglada, así como en la primera negociación reglada (en este caso con ciertos límites) existe libertad temporal para iniciar la negociación colectiva. En cambio, resultan abiertamente contrarias al pleno respeto de la autonomía de los cuerpos intermedios normas legales como la de los artículos 315 inciso final del Código del Trabajo (“Todas las negociaciones entre un empleador y los distintos sindicatos de empresa o grupos de trabajadores, deberán tener lugar durante un mismo período, salvo acuerdo de las partes…”), artículo 317 inciso 2° del mismo cuerpo legal (que al referirse a la primera negociación colectiva reglada señala que no podrán presentarlo en uno o más períodos que, cubriendo en su conjunto un plazo máximo de sesenta días en el año calendario, el empleador haya declarado no aptos para iniciar negociaciones”), etc;
b) Iniciativa: El derecho a negociar colectivamente lo reconoce la Constitución a todas las personas, aunque luego lo limite a la empresa en que se labore. Con ello pudiera entenderse a priori, que un empleador o un grupo de empleadores se encontrarían impedidos de iniciar un proceso de negociación colectiva, circunstancia ésta completamente opuesta a una genuina autonomía, garantizada constitucionalmente. La inquietud anterior, ciertamente sólo se refiere a la negociación colectiva reglada y no a la informal o no reglada que permite la libre iniciativa de la negociación.
Creemos que la autonomía sindical consagrada artículo 19 N°19, complementada con lo dispuesto en los Convenios 87 y 98 de la O.I.T. nos lleva a interpretar correctamente la disposición constitucional del artículo 19 N°16 inciso 5°, de tal forma de permitir en toda negociación la libertad en la iniciativa de negociación colectiva. Contribuye a ello el que el convenio N°87 de la O.I.T. entienda como organización no sólo una organización de trabajadores, sino también de empleadores, cuyo objeto es fomentar y defender los intereses de trabajadores o empleadores según el caso.[5] En tal sentido las normas legales del Libro IV del Código del Trabajo, que describen la negociación colectiva, aciertan al prescindir del aspecto iniciativa de la negociación. Lo propio ocurre con la norma del artículo 314 del Código del Trabajo, referida a la negociación colectiva no reglada, según se ha señalado. No ocurre lo mismo, en cambio, con las normas del artículo 315 y siguientes del mismo cuerpo legal, ya que derechamente establecen que la iniciativa frente a la negociación colectiva (reglada) le corresponde exclusivamente a los sindicatos o grupos negociadores, vale decir, sólo se permite la iniciativa de negociación de parte de los trabajadores.;
c) Materias objeto de la negociación: La Constitución de 1980 acertadamente no establece ningún tipo de límites a este respecto. Los Convenios de la OIT vigentes para Chile participan de igual criterio.
Sin embargo, en el orden legal nos encontramos con límites a las materias que pueden ser objeto de negociación colectiva, por más que se hayan disminuido respecto a los establecidos originalmente en el Plan Laboral. Así, el artículo 306 del Código del Trabajo vulnerando la autonomía de las partes, establece primeramente cuáles son las materias de negociación colectiva: “todas aquellas que se refieran a remuneraciones, u otros beneficios en especie o en dinero, y en general a las condiciones comunes de trabajo” y, luego establece que “no serán objeto de negociación colectiva aquellas materias que restrinjan o limiten la facultad del empleador de organizar, dirigir y administrar la empresa y aquellas ajenas a la misma;”

2.- Carácter excepcionalísima de la prohibición de negociar colectivamente: La Constitución establece la negociación colectiva como un derecho de los trabajadores respecto de la empresa en que se labore, salvo los casos en que la ley expresamente no permita negociar. Luego la Constitución prohibe la huelga respecto de ciertos trabajadores: los funcionarios del Estado y de las Municipalidades, así como las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional.

Si la Carta Fundamental ha negado el uso del legítimo mecanismo que es la huelga a ciertos trabajadores, quiere decir que ellos han de poder negociar colectivamente y, como afirma JOSÉ LUIS UGARTE, que a todos los demás trabajadores les corresponde la huelga.[6]

Ratifica lo anterior el que el artículo 57 de la Constitución en su inciso 4º dispone:”Cesará en su cargo el diputado o senador que ejercite cualquier influencia ante las autoridades administrativas o judiciales en favor o representación del empleador o de los trabajadores en negociaciones o conflictos laborales, sean del sector público o privado,...”Tal norma da por supuesta la posibilidad de negociar colectivamente también en el sector público.

Armonizando la norma del artículo 19 N°16 con la del N°26 de la misma disposición constitucional, es posible concluir que las prohibiciones del derecho a negociar colectivamente han de ser excepcionalísimas y, necesariamente obedecer a la colisión con otro u otros derechos que el ordenamiento prefiere por sobre el derecho a negociar colectivamente.

Respecto a los casos de excepción aludidos en el párrafo anterior, estimamos que, a partir de la vigencia para el Estado de Chile de los Convenios N°87 y 98 de la O.I..T.[7] sólo podría privárseles del derecho a negociar colectivamente a las fuerzas armadas y de policía.

3.- La huelga: La Constitución establece la posibilidad de declaración de huelga de todos los trabajadores con excepción de los funcionarios del Estado y de las Municipalidades, así como las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional.

Se inserta la huelga dentro de los mecanismos legítimos a utilizar en una negociación colectiva que ha de perseguir una solución justa y pacífica, siendo, en palabras de SERGIO GAMONAL CONTRERAS, la principal garantía de cumplimiento de los derechos sindicales, de la libertad sindical y de los derechos individuales del trabajo. Más eficaz que cualquier recurso judicial o fiscalización administrativa.[8] OSCAR ERMIDA afirma que el sindicato, la negociación colectiva y la huelga son los tres pilares fundamentales sobre los cuales descansa el derecho colectivo del trabajo, al punto de que la falta de cualquiera de los mismos impide el funcionamiento de éste.[9]

Concordamos con el profesor JOSÉ LUIS CEA en que debe dársele a la huelga el carácter de derecho[10]. Contribuye a la validez de tal afirmación el que el artículo 8 letra d) del pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:
d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país.”

GAMONAL CONTRERAS[11] es de la opinión que la prohibición de huelga contenida en el artículo 19 Nº16 inciso final de la Constitución, fue enmendada por la reforma del artículo 5º, inciso segundo de la Ley Fundamental, toda vez que el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales vigente al momento de la referida reforma, consagraba en su artículo 8.1. d) “el derecho de huelga, ejercido en conformidad a las leyes de cada país”, a lo que debía sumarse otras normas sobre libertad sindical contenidas en tratados internacionales vigentes en nuestro país al momento de la reforma de 1989.[12]

Por otra parte, estimamos que, a partir de la vigencia para el Estado de Chile de los Convenios N°87 y 98 de la O.I..T.[13] sólo podría privárseles del derecho a la huelga:“Cuando el derecho a la huelga se limita respecto a aquellos funcionarios que se desempeñan en servicios esenciales, la COMISIÓN ha estimado que sólo pueden considerarse como tales aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, seguridad o salud de las personas.”[14]


[1] Resulta de particular interés analizar el examen que realiza SERGIO GAMONAL CONTRERAS de las normas legales que, a su juicio, se encuentran en clara contradicción con los Convenios Nº87 y 98 de la O.I.T., sobre libertad sindical, derecho de sindicación y negociación colectiva, en “La libertad sindical...”, págs.31 a 76.
[2] UGARTE CATALDO, JOSÉ LUIS, “Libertad Sindical y Constitución: Cómo superar una vieja lectura”, Revista Laboral Chilena, mayo 2000, pág. 75.
[3] Afirmaciones del entonces Ministro del Trabajo SERGIO FERNÁNDEZ vertidas en la C.E.N.C., “Los Derechos Constitucionales”, ENRIQUE EVANS DE LA CUADRA, Editorial Jurídica de Chile, Tomo II, primera edición, Santiago de Chile, 1986, pág. 241.
[4] Entendiendo que la obligatoriedad de la negociación colectiva a nivel de la empresa beneficia a aquellos sindicatos o grupos de trabajadores que carecen de la fuerza necesaria para generar procesos de negociación voluntarios, no puede soslayarse que la interpretación más cercana a la plena vigencia de la libertad sindical es aquella que entrega a las partes la oportunidad y nivel de la negociación.
[5] Artículo 10 del Convenio N°87 de la Organización Internacional del Trabajo.
[6] UGARTE CATALDO, JOSÉ LUIS, ob. cit., pág.75.
[7] 1° de febrero del año 2000.
[8] GAMONAL CONTRERAS, SERGIO, “La libertad sindical en el ordenamiento laboral chileno y los Convenios 87 y 98 de la O.I.T.”, Cuadernos Jurídicos Nª14, Facultad de Derecho Universidad Adolfo Ibáñez, Viña del Mar, junio del 2000, pág.9.
[9] ERMIDA URIARTE, OSCAR, “Sindacati in Regime di Libertà Sindacale”, citado por GAMONAL SERGIO, “La libertad sindical...”, pág.9.
[10] CEA EGAÑA, JOSÉ LUIS, “Dignidad, Derechos y Garantías en el Régimen Constitucional Chileno”, en presentación y estudio introductorio de “Práctica Constitucional y derechos Fundamentales del Profesor Carlos Peña González, Colección estudios Nº5, Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Santiago, 1996, pág.38.
[11] GAMONAL CONTRERAS, SERGIO, “La libertad ...”ob. cit. Pág.21.
[12] El Pacto de Derechos Civiles y Políticos fue ratificado en 1972, promulgado en 1976 y publicado en el Diario Oficial el 29 de abril de 19889; la Convención Americana de derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, fue aprobada con posterioridad a la reforma de 1989 y publicada en el Diario Oficial el 5 de enero de 1991.
[13] 1° de febrero del año 2000.
[14] Estudio general, 1983, párrs.213-214, citado por LÓPEZ ONETO MARCOS, “El Convenio N°87 de la O.I.T. relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. Algunas hipótesis sobre los efectos de su aplicación en el orden constitucional y legal laboral chileno.”, Anuario de Derecho del Trabajo y Seguridad Social N°1 “Libertad Sindical” Homenaje al Profesor Alfredo Bowen H., Sociedad Chilena de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Santiago, año 2000, pág.42.